CẢI CÁCH KINH TẾ CỦA HÀN QUỐC TRONG THẬP KỶ QUA

Nền kinh tế Hàn Quốc trước khủng hoảng tài chính Đông Á 1997, đã có sự tăng trưởng ngoạn mục. Thu nhập trên đầu người đã tăng 7 lần trong thời gian từ năm 1965 đến năm 1996, và Hàn Quốc đã được gia nhập OECD vào cuối năm 1996. Thành công này là kết quả của sự kết hợp nhiều yếu tố như kinh tế vĩ mô ổn định, chi tiêu của chính phủ hợp lý, trình độ học vấn cao, tỉ lệ tiết kiệm cao, và chính sách khuyến khích xuất khẩu. Ngay từ khi bắt đầu phát triển kinh tế, chính phủ đã phân bổ nguồn tài chính tới những khu vực cụ thể nhằm kiểm soát hoạt động của nền kinh tế và hoạt động quản lý đối với các trung gian tài chính. Sự bảo vệ của chính phủ, kết hợp với sự thiếu ổn định về luật pháp đã cho phép các tập đoàn kinh tế lớn có thể tiếp cận các khoản tín dụng ưu đãi dễ dàng hơn. Do thiếu sự điều hành hiệu quả đối với các công ty và các tổ chức tài chính độc lập, do sự quan tâm không đầy đủ tới rủi ro về tín dụng và tỉ giá hối đoái dẫn tới khả năng rủi ro cao, đầu tư không cân đối, phân bổ vốn kém hiệu quả. Đặc điểm này của hệ thống kinh tế Hàn Quốc mặc dù đã tạo nên những thành công trong quá khứ nhưng đã không còn thích hợp trong nền kinh tế cạnh tranh mang tính toàn cầu và thị trường vốn đã được hội nhập của những năm 1990.

Bài viết này nhấn mạnh đến những cải cách kinh tế hướng tới thị trường nhiều hơn và những thay đổi trong cơ cấu kinh tế của Hàn Quốc trong một thập kỷ qua tức là từ sau cuộc khủng hoảng tài chính Đông Á 1997.

1. Một số cải cách trong hệ thống kinh tế Hàn Quốc

Khi cuộc khủng hoảng tài chính Đông Á xảy ra, mục tiêu tức thời của chính phủ Hàn Quốc là khắc phục khủng hoảng và giảm giá đồng nội tệ. Hàn Quốc bắt đầu thực hiện chính sách vĩ mô thắt chặt để ổn định thị trường tài chính và trao đổi ngoại hối, dẫn đến sự thu hẹp tín dụng và hoạt động kinh tế. Chính phủ cũng sớm nhận ra rằng khủng hoảng bắt nguồn từ sự yếu kém trong cơ cấu và quản lý kinh tế nên đã chủ động tiến hành những cải cách mang tính điều chỉnh mạnh mẽ trong các khu vực như: khu vực công ty, khu vực tài chính, khu vực công cộng, và điều chỉnh luật. Dưới đây sẽ là một số cải cách mà Hàn Quốc đã thực hiện trong 10 năm qua.

1.1. Tái cơ cấu khu vực công ty

Trước đây do thiếu sự quản lý thích hợp trong công ty và do thiếu sự kiểm soát chặt chẽ của chính phủ đối với việc phân bổ vốn nên việc kiểm tra tình hình cho vay của các tổ chức tài chính rất khó khăn, dẫn đến việc các tập đoàn lớn thường đầu tư quá mức. Nhìn chung các công ty thường mở rộng qui mô bằng nguồn vốn vay, nhưng việc kiểm tra, giám sát của các tổ chức tài chính đối với công ty lại rất hạn chế. Sau khi khủng hoảng xảy ra, chính phủ đã đưa ra khung khổ cần thiết để cải thiện việc quản lý công ty như tăng cường tính minh bạch, xóa bỏ những bảo lãnh nợ chéo và cải thiện cơ cấu vốn, giới thiệu một giám đốc từ bên ngoài cho mỗi công ty có trong danh sách cần cơ cấu lại. Chính phủ cũng đã có những biện pháp để bảo vệ quyền lợi của các cổ đông thiểu số, làm rõ trách nhiệm và nhiệm vụ pháp lý của các thành viên ban điều hành, thay đổi khung khổ pháp lý cho tình trạng không trả được nợ,

Để cải thiện tính minh bạch, chính phủ đưa ra những bản kê tài chính thống nhất mang tính bắt buộc cho những tập đoàn kinh tế lớn nhất nhằm xác định giao dịch trong nội bộ công ty và các báo cáo kết toán riêng biệt. Chính phủ cũng thay đổi Luật thương mại công bằng, hạn chế sự bảo lãnh nợ chéo giữa các công ty trong các tập đoàn lớn. Đồng thời chính phủ cũng yêu cầu cải thiện cơ cấu vốn của các công ty như các tập đoàn lớn đều phải giảm tỉ lệ nợ trên giá trị tài sản, hạn chế việc mở rộng qui mô tràn lan, khuyến khích các công ty tập trung phát triển những lĩnh vực nòng cốt, có ưu thế nhất.

Những biện pháp trên đã giúp cải thiện việc quản lý và cơ cấu tài chính của các công ty Hàn Quốc, tỉ lệ nợ của các công ty có trong danh sách cần thay đổi đã giảm từ 76,7% năm 1997 xuống 43,5% năm 2006, trong khi vốn kinh doanh tăng từ 23,3% lên 56,5% trong cùng thời kỳ.

1.2. Cải cách trong khu vực tài chính

Trước đây, sự can thiệp mạnh mẽ của chính phủ vốn là đặc điểm nổi bật của khu vực tài chính Hàn Quốc. Chính phủ kiểm soát luồng vốn quan trọng từ các trung gian tài chính tới các công ty. Ngay từ giai đoạn đầu phát triển kinh tế, chính phủ đã có quyền phân bổ vốn đến các khu vực cụ thể thông qua việc kiểm soát trực tiếp các hoạt động kinh tế và công tác quản lý của các trung gian tài chính. Cho nên có thể nói chính phủ Hàn Quốc cũng phải chịu một phần trách nhiệm đối với sự lành mạnh của các tổ chức tài chính. Suy thoái kinh tế ngay sau khủng hoảng đã làm cho các tổ chức tài chính bị thiếu vốn nghiêm trọng và có mức nợ khó thu hồi cao. Để khắc phục tình trạng này chính phủ đã áp dụng một chế độ tài chính mới, trong đó thị trường có vai trò quan trọng về việc sử dụng các nguồn lực. Các tổ chức tài chính sẽ vừa phải tuân theo qui luật thị trường, vừa phải làm ăn có lãi và chấp hành tốt các qui định của chính phủ.

Để giải quyết vấn đề nợ khó đòi của các tổ chức tài chính, chính phủ đã thực hiện việc đóng cửa hoặc dừng kinh doanh của hơn 100 tổ chức tài chính, chi 22.000 tỉ Won để mua nợ khó thu hồi, đưa ra một chương trình phục hồi với việc cung cấp 42.000 tỉ Won để tái cấp vốn cho các ngân hàng và để trả các khoản tiền gửi tiết kiệm đã đến kỳ hạn, sáp nhập 5 ngân hàng với các ngân hàng lớn hơn, và bán một ngân hàng cho các nhà đầu tư nước ngoài.

Cùng với việc khôi phục lòng tin đối với hệ thống tài chính, chính phủ còn áp dụng chế độ giám sát tài chính mới để phòng ngừa rủi ro trong tương lai. Dịch vụ giám sát tài chính độc lập đã được xây dựng để khắc phục sự phân biệt đối xử giữa các tổ chức tài chính, đáp ứng tiêu chuẩn quốc tế về giám sát, giúp các tổ chức tài chính trong nước cải thiện bảng kết toán.

Ngoài ra chính phủ cũng thực hiện một vài biện pháp để tăng cường vai trò của các nhà đầu tư nước ngoài trong khu vực tài chính như cho phép các ngân hàng và các công ty bảo hiểm nước ngoài thành lập chi nhánh, cho phép người nước ngoài được sở hữu hoàn toàn một doanh nghiệp của Hàn Quốc hoặc làm giám đốc các ngân hàng Hàn Quốc. Ba qui định này lần lượt được thực hiện vào tháng tháng 3, tháng 4, tháng 5 năm 1998. Chính phủ cũng chú trọng tới vấn đề điều hành, quản lý như dịch vụ giám sát tài chính bắt đầu thông báo về hoạt động quản lý của các ngân hàng, đồng thời ngân hàng cũng có thể yêu cầu mời kiểm toán bên ngoài.

1.3. Cải cách thị trường lao động

Trong cố gắng thúc đẩy tái cơ cấu khu vực công ty, Hàn Quốc đã thực hiện các biện pháp để tăng cường tính linh hoạt của thị trường lao động. Trước khủng hoảng, Luật lao động giới hạn phạm vi giãn thợ nghiêng về hướng có lợi cho công nhân. Tuy nhiên, Luật lao động được sửa đổi năm 1998 cho phép các công ty có thể sa thải công nhân vì các lý do khác nhau sau 60 ngày thảo luận với công nhân, thời hạn các công nhân được gửi đi nơi khác làm việc lên tới 2 năm, nới lỏng các quy định về sắp xếp việc làm của các công ty tư nhân.

Mặc dù đã có nhiều cố gắng để tăng tính linh hoạt của thị trường lao động, nhưng vẫn còn nhiều quan ngại đối với môi trường kinh doanh của Hàn Quốc hiện nay. Sự bảo hộ việc làm, sự kém linh hoạt của thị trường lao động, hạn chế trong điều hành quản lý đã gây khó khăn cho việc tái cơ cấu và làm tăng chi phí của các công ty. Những bất cập trên có thể dẫn đến việc suy giảm luồng vào của FDI và sự sáp nhập của các công ty trong và ngoài nước.

1.4. Sửa đổi luật

Cải cách mang tính điều tiết là một phần quan trọng trong cải cách của khu vực công cộng ở Hàn Quốc từ sau cuộc khủng hoảng. Những cải cách này nhằm nâng cao hiệu quả và trật tự kinh tế bằng cách chuyển sang chế độ kinh tế hướng tới thị trường hơn. Chính phủ đã ban hành những điều luật cơ bản về quản lý hành chính và xem xét lại những qui định hiện hành dựa trên những nguyên tắc như: xóa bỏ những qui định kinh tế chống lại cạnh tranh; nâng cao tính hiệu quả của những điều chỉnh xã hội như môi trường, sức khỏe và an toàn; biện pháp điều chỉnh chuyển từ kiểm soát sang điều hành theo qui luật thị trường; chú ý tới quyền bình đẳng về pháp lý; hướng tới tiêu chuẩn quốc tế. Kết quả việc thực hiện kế hoạch điều chỉnh là đã xóa bỏ 5.430, cải thiện 2.411 trong tổng số 11.125 qui định hiện có, trình lên quốc hội 344 điều luật bổ sung vào năm 1998. Những qui định còn lại được xem xét lần thứ hai vào năm 1999, có 503 qui định được bãi bỏ, 570 qui định được xem xét lại, và 51 điều luật bổ sung trình lên quốc hội. Việc điều chỉnh và giảm một nửa số điều luật đã góp phần làm thay đổi môi trường kinh doanh của Hàn Quốc.

1.5. Triển vọng về những cải cách xa hơn

Cải cách cơ cấu và điều chỉnh đóng vai trò quan trọng trong sự hồi phục của Hàn Quốc từ sau khủng hoảng tài chính. Có thể thấy rằng việc chuyển sang hệ thống kinh tế hướng tới thị trường hơn là nhằm tạo ra một động thái kinh tế mới. Mặc dù Hàn Quốc đang là một trong những nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng nhanh nhất trong các nước thành viên OECD, vẫn còn những lo ngại về tiềm năng tăng trưởng của Hàn Quốc, khi mà thu nhập đầu người vẫn dưới mức trung bình của OECD và tốc độ tăng đang sụt giảm. Luồng FDI vào đã giảm trong năm 2005, 2006, và Hàn Quốc đứng thứ 24 trong số 29 nước của OECD. Nhiều người cho rằng những vấn đề này sẽ dần được xóa bỏ nếu có sự hội nhập tốt hơn với nền kinh tế thế giới. Hàn Quốc cần phải cải thiện môi trường kinh doanh tổng thể thì mới thúc đẩy được kinh doanh trong nước và tăng cường khả năng thu hút FDI. Đây không chỉ là việc giảm số lượng các qui định, mà còn là sự thay đổi cơ cấu mang tính điều chỉnh nhiều hơn trong thị trường hàng hóa và dịch vụ, trong việc tự do hóa thương mại và đầu tư, trong việc tăng cường tính linh hoạt của thị trường lao động, và trong việc áp dụng những nguyên tắc của thị trường. Việc ký hiệp định thương mại tự do (FTA) với các đối tác kinh tế chính của Hàn Quốc trong thời gian qua, đặc biệt FTA với Mỹ đã chứng minh sự hội nhập sâu hơn của Hàn Quốc vào nền kinh tế thế giới.

2. Sự thay đổi cơ cấu trong nền kinh tế Hàn Quốc

Kinh tế Hàn Quốc đã hồi phục nhanh chóng sau cuộc khủng hoảng với mức tăng 9,5% năm 1999, 8,5% năm 2000, nhưng tốc độ tăng trưởng đã chậm lại trong những năm tiếp theo (Biểu 1). Mức tăng trung bình cho giai đoạn 2001-2006 là 4,6%, cùng với tỉ lệ thất nghiệp và lạm phát được duy trì ở mức thấp. Xuất khẩu đóng góp lớn vào tốc độ tăng trưởng, đặc biệt xuất khẩu của sản phẩm công nghệ thông tin, ôtô và tàu biển. Tuy nhiên người ta vẫn lo ngại về tiềm năng tăng trưởng của Hàn Quốc khi thực tế tốc độ tăng trưởng hàng năm đã giảm từ 7,2% thời kỳ 1999-2002 xuống còn 4,3% thời kỳ 2003-2006. Việc giảm sút trong tốc độ tăng trưởng theo các nhà phân tích phần lớn là do nhu cầu trong nước tăng chậm, đặc biệt là tiêu dùng cá nhân yếu. Dưới đây là những nhân tố góp phần làm giảm tốc độ tăng trưởng gần đây của Hàn Quốc

Biểu 1. Xu hướng tăng trưởng của Hàn Quốc (%)

Nguồn: Kyung Tae lee, Inkoo Lee, 2007, Crisis, Reforms and Structural Changes in the Korean Economy,Conference paper Ten Years after the East Asian Crisis: lessons and Future Economic Prospects. 2007, tr. 7.

2.1. Sự chuyển dịch từ nhu cầu trong nước sang nhu cầu ngoài nước

Có thể thấy một thực tế của nền kinh tế Hàn Quốc là nhu cầu bên ngoài đã tăng nhanh hơn nhu cầu trong nước, dẫn đến chi phí tiêu dùng chiếm một tỉ lệ nhỏ hơn. Chi cho tiêu dùng trong GDP đã giảm từ năm 2002, mà chủ yếu là do tiêu dùng cá nhân giảm. Phần chi cho tiêu dùng tư nhân giảm từ 55% năm 2002 xuống 49,5% trong năm 2006, trong khi phần của xuất khẩu tăng từ 40,5% lên 57,8% trong cùng thời kỳ.

Nhân tố quan trọng làm cho tiêu dùng tư nhân giảm sút là do đồng tiền Hàn Quốc lên giá, đồng Won đã tăng hơn 26% trong thời kỳ 2001-2006. Sự xấu đi trong tỉ giá trao đổi mà chủ yếu là do một số lượng lớn vốn chảy vào đã làm chậm lại mức tăng thu nhập quốc dân, làm cho khoảng cách giữa GDP và thu nhập quốc dân ngày càng tăng, từ 0,6% năm 1999 lên 2,9% năm 2006. Thu nhập quốc dân tăng chậm gây áp lực làm giảm nhu cầu trong nước, nhất là tiêu dùng tư nhân. Việc xóa bỏ những hạn chế về vốn và thị trường ngoại tệ cũng làm tiêu dùng trong nước giảm trong khi tiêu dùng ngoài nước tăng đáng kể.

Điều đáng nói là ngành công nghiệp cần nhiều kỹ thuật mặc dù đang bị thiệt hại do tỉ giá trao đổi bất lợi lại là ngành có đóng góp lớn nhất cho việc tăng năng suất ở Hàn Quốc. Vấn đề hiện nay là mức độ đầu tư thiết bị ở Hàn Quốc đang có xu hướng trì trệ. Mặc dù đầu tư thiết bị tính theo phần trăm của GDP gần như không đổi, trung bình 11,1% trong giai đoạn 1999-2006, mức tăng hàng năm của đầu tư vào thiết bị đã giảm từ 17,2% trong thời kỳ 1999-2002 xuống 4% trong thời kỳ 2003-2006. Nguyên nhân chính của mức độ đầu tư thiết bị thấp có thể là do thái độ không thích mạo hiểm của các công ty sau khủng hoảng. Hành vi không thích mạo hiểm là kết quả của ý thức chống lại rủi ro từ các nhà đầu tư khi môi trường kinh doanh thay đổi, chi phí về vốn tăng, cùng với sự kiểm soát chặt chẽ từ các tổ chức tài chính về kế hoạch đầu tư của công ty. Như vậy muốn thúc đẩy nhu cầu trong nước và tăng trưởng trong tương lai có lẽ Hàn Quốc phải chú ý nhiều hơn đến việc tăng năng suất của tất cả các ngành công nghiệp với việc tăng cường đầu tư thiết bị, cải thiện môi trường kinh doanh và đặc biệt là cải cách cơ cấu trong khu vực dịch vụ.

3.2 Thay đổi trong đóng góp của các nhân tố vào tăng trưởng

Nghiên cứu mới đây của Kwark và đồng sự (2007) cho thấy sự đóng góp vào tăng trưởng của các ngành công nghiệp ở các thời kỳ khác nhau của Hàn Quốc có đặc điểm là sự đóng góp của đầu vào lao động và vốn nguyên liệu (vốn NL) giảm, trong khi sự đóng góp vốn con người (vốn CN) tăng, năng suất tổng hợp (TFP) trong khu vực dịch vụ thấp hơn tương đối so với khu vực chế tạo. Trong giai đoạn 1990-2000, vốn con người và vốn nguyên liệu chiếm 8% và 47% theo thứ tự trong tăng trưởng GDP của khu vực chế tạo, tỉ lệ này đã thay đổi thành 11,5% và 46,4% trong giai đoạn 2000-2005. Phần đóng góp của năng suất tổng hợp trong khu vực dịch vụ có vẻ như đang giảm.

Biểu 2. Đóng góp tăng trưởng của các ngành (%)

Nguồn: Kwark, Nohsun, Changyong Rhee and Dooyong Yang, 2007, Crisis, Adjustment and Long-run Economic Growth in Korea, Conference Paper for Ten years after the Korean Crisis.